Ordinaires, complémentaires et règlements budgétaires : Les six principes des lois de finances

Il existe six principes standards internationalement reconnus et appliqués qui régissent les finances publiques et qui constituent les normes internationales sur lesquelles doivent reposer toute élaboration par le pouvoir exécutif des lois de finances ordinaires complémentaires et règlements budgétaires et leur vote contrôle par le pouvoir législatif

1- Le principe d’annualité budgétaire : il consiste à fixer pour une année la durée de l’exercice budgétaire. Cela signifie que l’autorisation budgétaire donnée par la loi de finances n’est valable que pour une année. Il n’existe donc pas de loi permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Mais cela signifie aussi que l’autorisation de dépenses donnée par la loi de finances au gouvernement ne couvre également qu’une année. Il n’est normalement plus possible de procéder à aucune dépense à l’expiration de l’autorisation, quand bien même tous les crédits n’auraient pas été dépensés.
En cas ou la loi des finances n’est pas votée et signée, quelles que soient les raisons, les Etats ont toujours prévu de telles situations, en permettant la continuité à travers des dépenses dans des conditions données.
En Algérie, l’article n°69 de la loi n° 84-17 Juillet 1984 relative aux lois de Finances stipule que «dans le cas où la date de l’adoption de la loi de finances de l’année ne permet pas l’application de ses dispositions à la date du 1er Janvier de l’exercice en cause, les recettes et les dépenses du budget général de l’Etat continuent provisoirement à être exécutées dans les conditions suivantes :
a- Pour les recettes, conformément aux conditions, taux et aux modalités de recouvrement en vigueur, en application de la loi des finances précédente ;
b- Pour les dépenses de fonctionnement, à concurrence d’un douzième mensuellement et pendant une durée de trois mois, du moment des crédits ouverts au titre de l’exercice budgétaire précédent ;
c- Pour les crédits d’investissement, à concurrence d’un quart de la dotation par secteur et par gestionnaire, telle que celle-ci résulte de la répartition des crédits de paiement relative au plan annuel de l’exercice précédent».
Le budget de l’État doit être voté avant le début de chaque année budgétaire, au nom du principe de l’antériorité. Ce principe d’annualité signifie également que toute opération financière doit faire l’objet d’une autorisation préalable par l’autorité budgétaire.
L’année fiscale peut être différente de l’année civile. Dans certains pays, comme le Royaume Uni, elle commence le 1er avril de chaque année.

2- Le principe de spécialité budgétaire : il est apparu en Grande- Bretagne au XVIIe siècle. C’est l’une des règles les plus contraignantes des finances publiques.
En France, ce principe est prévu par l’article 7 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Cet article précise que les crédits autorisés par la loi de finances doivent être affectés à une dépense déterminée. Ils ne peuvent pas être utilisés pour n’importe quel objet. L’article 7 propose deux critères pour l’application du principe de spécialité : le critère de la nature de la dépense qui s’applique aux moyens à mettre en œuvre (exemple : une dépense de personnel) et le critère de la destination de la dépense qui renvoie à l’objectif à atteindre (exemple : aménagement du territoire).
Les crédits sont donc répartis par chapitre. La justification de ce principe est qu’il permet de renforcer le contrôle parlementaire sur l’action gouvernementale. De plus, la spécialisation des crédits par chapitre a pour but de faciliter l’exécution des dépenses publiques et d’éviter les gaspillages. Elle rend également plus facile le contrôle de la bonne exécution de la loi de finances par la Cour des Comptes et les contrôleurs financiers. Le transfert de dépenses d’un chapitre à l’autre nécessite une autorisation à cet effet.
3- Le principe d’unité budgétaire : le respect de ce principe impose la réunion de trois éléments :
a- L’ensemble des dépenses et des recettes doit figurer dans un document unique à savoir le budget ;
b- L’ensemble des dépenses doivent être présentées de façon détaillée ;
c- L’ensemble des dépenses doivent être de même nature afin de pouvoir être additionnées.
Ce principe a les cinq avantages suivants : il permet un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques ; il permet aussi d’assurer la clarté de la présentation du budget ; il permet de vérifier si le budget est réellement en équilibre ; il permet d’éviter l’existence de comptes hors-budget et de mettre en évidence le volume total des dépenses de l’État et il suppose que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient retracées dans le budget de l’État.

4- Le principe d’universalité budgétaire : il est proche du principe d’unité. Il s’agit d’une règle fondamentale du droit budgétaire, l’universalité implique le rassemblement (dans un document unique) en une seule masse de l’ensemble des recettes brutes sur laquelle doit s’imputer l’ensemble des dépenses brutes. Ce principe repose sur les deux règles suivantes : non-compensation et non-affectation.

a- Règle de non-compensation, appelée aussi règle du produit brut ou règle de la non-contraction qui signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes doivent figurer dans la loi de finances pour le produit brut. Il ne doit pas y avoir de compensation entre elles, le budget de l’État ne doit pas afficher un solde net. Tout doit être mentionné dans la loi de finances. Cela signifie qu’il est interdit de présenter ses prévisions de dépenses, en ayant au préalable déduit le montant des recettes escomptées. Les services administratifs ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des ressources en dehors des crédits qui leur sont alloués.
Tout produit d’une recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être utilisé par le service. Cette règle est justifiée par le fait qu’elle permet aux parlementaires d’être certains qu’aucune dépense ou recette ne leur est soustraite par dissimulation de son montant réel. Elle empêche également la constitution de «caisses noires». Les services administratifs pourraient être tentés de se procurer des recettes accessoires afin d’accroître leurs possibilités de dépenses. La règle de la non-compensation, en exigeant que toutes les recettes soient reversées au budget général, empêche cette manœuvre au profit de la sincérité de la gestion budgétaire.
b- Règle de la non-affectation : elle interdit l’utilisation d’une recette déterminée pour le financement d’une dépense déterminée. Toutes les dépenses d’un budget doivent être couvertes par la masse commune des recettes. Elle complète, en fait, la règle de la non-compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d’une compensation entre les recettes et les dépenses (la compensation est la règle de l’unité de caisse).

5- Le principe de sincérité budgétaire : il a plusieurs avantages dont :
a- L’interdiction à l’État de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu’il présente dans la loi de finances.
b- Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et l’ensemble des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
c- Le contrôle ainsi effectué sur la sincérité d’un projet de loi de finances est un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
d- Le Conseil Constitutionnel tente ainsi de vérifier si les appréciations qui avaient été faites dans le projet de loi de finances concernant les ressources et les charges ne comportaient pas d’erreur, compte tenu des informations dont disposaient les rédacteurs du projet à l’époque. Les prévisions ne pouvant jamais être parfaitement exactes, on veut établir ainsi une distinction entre l’erreur «normale» et celle qui relève à l’évidence d’une certaine mauvaise foi dans la présentation du budget.
e- Le Conseil Constitutionnel peut se limiter à demander au législateur une régularisation ultérieure par le biais d’une loi de finances rectificative.
Dans ce contexte, il serait judicieux de mentionner un cas récent, à savoir celui du Brésil. La Présidente du Brésil, Dilma Rousseff a été démis de sa fonction de Présidente du Brésil pour non respect des lois fédérales sur la Responsabilité fiscale. Elle a violé la loi de Finances (Budget Law) ce qui est considéré comme un crime de responsabilité fiscale par la Constitution du Brésil. Elle a menti concernant le volume du déficit budgétaire de 2014. Par ce mensonge, elle a donné une meilleure image de la performance économique de son gouvernement ce qui lui a permis de battre son concurrent, Aecio Neves, lors des élections présidentielles de 2014.

6- Le principe de l’équilibre budgétaire : il repose sur les éléments suivants :
a- Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
b- Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent. Donc ce n’est pas seulement un équilibre comptable ou un équilibre non comptable mais aussi un équilibre des grands agrégats macroéconomiques sur lesquels repose toute politique économique, et partant sociale, de tout gouvernement.

*Fondateur /Directeur Général, International Business School –IBS- Oran, Algérie
Ancien Expert Financier au Fonds Monétaire Arabe, Abou Dhabi, Emirats Arabes Unis (EAU)
Ancien Professeur d’Université des Sciences Economiques ; Algérie et Jordanie